Перспективы развития таможенных органов и таможенного администрирования - Галина Баландина, директор департамента внешнеторговой деятельности Министерства экономического развития и торговли РФ

06.02.2019

Из выступления на Гайдаровском форуме.

Начну с международных оценок. Многочисленные нарекания к корректности подсчёта места России по разным направлениям в рейтинге Doing Business известны и отчасти они справедливы, но Сергей Германович также говорил о рейтинге, который делает Всемирный экономический форум, а это уже несколько иные замеры, они делаются предпринимателями. И этот рейтинг эффективности логистики оценивает отдельно таможенно-приграничную информацию. К сожалению, по этим оценкам место России не столь уже высоко.

На этом слайде представлена картинка Организации экономического сотрудничества и развития. Здесь оценивается деятельность исключительно таможенной службы по разным направлениям. Как вы видите, Россия приблизилась к лучшим стандартам мировым по многим направлениям. По двум из них даже опередила те мировые практики, это вопросы классификации товаров, предварительного принятия решений и опубликования правил, это процедура обжалования. Они действительно у нас гораздо более быстрые и более дешёвые, чем во многих других странах. По многим другим направлениям ещё пока резервы есть. И на слайде выделено особенно таким буллитом в левом нижнем углу, это измерение эффективности бизнес-процессов по единому окну, по пост контролю и по уполномоченному экономическому оператору. Здесь на самом деле, как вы видите, ещё резервы есть.

Теперь, собственно говоря, к обсуждаемым вопросам. Действительно, в докладе мы подошли с несколько нестандартными подходами и отталкивались во многом не от того, какие процедуры действуют, хотя, безусловно, анализ текущей ситуации идёт в основу доклада, а какой бы могла быть идеальная модель, которая обеспечивает эти две глобальные задачи. С одной стороны это безопасность государства и эффективность процедур с точки зрения защиты тех интересов, которые устанавливает государство, и одновременно простота, удобство и дешевизна для бизнеса. И здесь, ориентируясь, в том числе, на многочисленные практики других стран, на те процессы, связанные, прежде всего, с цифровизацией, которая происходит и в нашей стране, мы полагаем, что четыре  самых главных направления или закрепившихся процедур мешают дальнейшему качественному развитию.

Прежде всего, это самый дискуссионный вопрос, который мы ведём с 2012 года, мы знаем мнение чиновников по этому вопросу, но, тем не менее, мы всякий раз его выставляем и настаиваем, это вопросы проверки правильности уплаты таможенных платежей до выпуска товара.

Всё-таки есть понимание, что если эти процедуры будут перенесены на этап после выпуска, и контролировать будет проще, потому что будет больше времени для контроля, потому что в этом случае таможня может увязать данные, представленные ей с теми данными, которые есть в учёте хозяйственных операций самой компании-плательщика, и наконец, в этом случае таможня может работать не по конкретной сделке, а в совокупности всей хозяйственной деятельности компании.

Следующая история про многоэтапность таможенного оформления. Опять-таки, если мы говорим о цифровизации процессов, если мы говорим о том, что сегодня в электронном виде данные можно собирать о ввозимых товарах даже до того, как они приходят на таможенную территорию, и мы знаем, что Федеральная таможенная служба обменивается со многими другими странами, с таможенными службами и получает предварительную информацию о тех грузах, которые идут в Россию, то фиксация импортёра и того груза, который он везёт, в месте прибытия товаров, на мой взгляд, делает излишними такие процедуры, как внутренний таможенный транзит, и уж тем более позволяет избавиться от такого рудимента, как склад временного хранения. Потому что места электронного декларирования, это понятно, но есть ощущение, что частные склады временного хранения эти электронные таможни не заменяют.

Следующая история, это объект таможенного контроля. Единичные партии товаров, как правило, привязаны к конкретной таможенной декларации. Мы тоже полагаем, что методологию контроля можно было бы менять, приближая её к налоговым методам, к анализу за период и в этом смысле, на наш взгляд, эффективность контроля могла бы быть выше.

И последнее, это, собственно говоря, система управления рисками. Безусловно, в любой стране, имеющий выборочный таможенный контроль на основе системы управления рисками, в том числе, исходит из субъектоориентированного подхода. Коллеги, мы знаем о том, что эти субъекты выбираются не только по текущему поведению, по взаимоотношению с таможенными или налоговыми органами и их оценки добропорядочности здесь и сейчас. Как правило, и это закреплено и в Киотской конвенции, те самые лица, которым предоставляются определённые упрощения, или контроль в отношении которых минимизируется, основное требование к ним, это добросовестность в ведении собственных коммерческих операций. Это ключевой элемент для доверия, это то, что позволяет на пост контроле восстановить всю историю  ввоза и то, что позволяет безопасно оставлять контроль непосредственно при перемещении товаров через границу.

Ну, вот, собственно говоря, это о тех проблемах, которые описаны в докладе. То, что выносится в качестве предложений, это основное ключевое положение изменения бизнес-процессов, связанных с таможенным оформлением товаров. О чём идёт речь? Опять-таки отказ от этой многоэтапности таможенного оформления, когда на каждом этапе нужно представлять свой набор инструментов и сведений, и тратить время на его открытие и завершение, это и помещение товаров на временное хранение, это открытие внутреннего транзита, это закрытие внутреннего транзита, это всё равно дополнительные время и деньги. Но кроме этого, это всё-таки перенос предварительного контроля, анализа рисков, анализа рисковости поставок на этапе до ввоза товаров, как это делают многие страны, и на этап после выпуска товаров. Сроки выпуска товаров в Европе, например, измеряются минутами. Но завершается таможенное оформление, сам процесс, он может длиться год и больше, пока таможня не убедиться в том, что все расчёты таможенных платежей произведены правильно. Но опять-таки контроль идёт не по единой поставке, а в контексте всей хозяйственной деятельности.

Следующая история, это сквозной контроль. И мы особенно озабочены маркировкой каждой единицы товаров, потому что, если сквозной контроль основан на цифровизации, информатизации и автоматизации, мы не очень понимаем, почему для контролёров из этих процессов мало сведений для анализа информации, мало сведений для эффективности контроля. Зачем нужно контролировать каждую единицу товара и что эта маркировка может дать? На наш взгляд всё-таки сквозной контроль должен обеспечиваться интеграцией сведений между таможенными, налоговыми и иными органами, и отправной точкой для выяснения информации о товарах должен быть внутренний учёт компаний по приобретению товаров и их дальнейшей реализации или использования в производстве.

Понятно, что безопасность государства при выпуске товаров до уплаты платежей должна чем-то обеспечиваться. Мы знаем о таких технологиях, когда системой гарантий безопасности являются финансовые гарантии, то, что в нашем законодательстве является обеспечением уплаты таможенных платежей. По сути, речь идёт о том, что нынешняя система, которая предусматривает возможность использования генеральной гарантии только при транзите, она должна быть несколько уточнена. Если же мы опять-таки будем брать опять тех же европейских стран, то мы увидим, что там применяются комплексные или генеральные гарантии, которые покрывают деятельность импортёра. И размер таких гарантий определяется уровнем рисковости уклонения от уплаты платежей и невозможности их последующего взыскания.

Первый шаг сейчас сделан в обновлённом таможенном законодательстве тем, что для компаний, которые платят налоги 7 млрд.рублей предоставляется освобождение от обеспечения. Ну, опять-таки, если сравнивать с европейским опытом, там освобождение от обеспечения учитывает не только финансовую возможность и финансовую устойчивость компании, но также их добросовестность поведения и то самое, о чём я говорю, это отсутствие сомнений в правильности ведения хозяйственного учёта с тем, чтобы можно было проверить правильность расчётов уплаты за заявленные сведения на пост контроле.

Графически, если модель бизнес-процессов переложить в такую схему, выглядит это так: на верхней строчке, это действующие этапы таможенного оформления с кратким описанием, что и где делается, нижняя строчка, это то, что могло бы появиться в результате внедрения этой модели. Т.е. выпуск в пунктах пропуска после идентификации и предоставления финансовых гарантий при необходимости, а дальше весь контроль после принятия товара к бухгалтерскому учёту.

Собственно говоря, в результате внедрения ликвидировать внутренний транзит, склады временного хранения, внести обязательные предварительное декларирование в электронном виде. Окончательный выпуск осуществлять после принятия товаров к бухгалтерскому учёту, ну, и как я уже сказала, информировать систему финансовых гарантий. Собственно говоря, даже, если опираться на те цифры, которые озвучил Владимир Иванович, не более, насколько я поняла, 1 к 6 десятых % досмотра товаров их декларационного массива, не совсем понятно, а зачем их удерживать и проводить по таким сложным процедурам до декларирования и выпуска товара, помещать их под тот же внутренний таможенный транзит, если всё равно основной контроль идёт по документам, по сведениям, которые представляются в декларации.

Опять, если сравнивать те предложения, которые сформулированы в докладе, с теми ключевыми позициями действующих программных документов, то получится на самом деле, что по всем ключевым базовым направлениям, которые сегодня обсуждались, у нас представлен некоторый собственный взгляд. И ближе всего, это фискальный контроль в контексте всей хозяйственной деятельности, который позволяет реагировать и на не типичные операции импортёра, который позволяет реагировать на изменения, в том числе связанные с занижением таможенной стоимости, изменении номенклатуры товаров, который давал бы таможенным органам, на наш взгляд, гораздо больше  информации для анализа и контроля.

Ну и в контексте этого же слайда я ещё хотела бы обратить внимание на один момент. Нам представляется, что в идеале управленческой модели риск-менеджмента оценка эффективности деятельности должна осуществляться несколько по другим параметрам, не от доли таможенных платежей, которые платят окрашенные или не окрашенные в зелёный цвет участники внешнеэкономической деятельности, а по уровню собираемости таможенных платежей, по уровню недостоверного декларирования. На наш взгляд сегодня Россия вплотную подошла к той черте, когда нужно уже вырабатывать свои методические инструменты для измерения теневой экономики, для измерения теневого бизнеса.

По нашим оценкам совокупность внедрения наших предложений может дать довольно позитивные результаты, связанные не только с сокращением времени на прохождение процедур и формальностей, но также и на повышение России в международных рейтингах и на прирост таможенных платежей.

Ещё предваряя один вопрос, хочу обратить внимание, что в докладе есть не только фискальная часть. Она, конечно же, в большей части связана с деятельностью таможенных органов. Мы посмотрели пошире, в целом, несмотря на то, что доклад назван «Таможенное администрирование», на таможенное администрирование, как на совокупность всех требований, которые выдвигаются перевозчиком или участником внешнеэкономической деятельности непосредственно при перемещении товаров через таможенную границу. В докладе сформулированы предложения по разным направлениям, это и транзит, и электронные документы. И здесь я хотела бы обратить внимание, что с точки зрения единого окна, электронных документов, на наш взгляд, нужно ставить более амбициозные цели так, как они сформулированы в программе «Цифровая экономика», и говорить не об автоматизации отдельных процессов и процедур, а переходить к цели такой, чтобы каждый хозяйствующий субъект в электронном виде представлял информацию единожды, однократно. В идеале, чтобы контролёры использовали ту информацию, в том виде информатики, которую бизнес формирует во взаимодействии business-to-business, т.е. это и электронные контракты, это электронные товарно-транспортные накладные и т.д. и т.п.

Особенно я хотела обратить внимание в рамках этого слайда ещё на транзит. Почему на транзит? Потому что это как раз напрямую связано с деятельностью таможенных и других контролирующих органов в пункте пропуска. Мы полагаем, что здесь, конечно, упрощению транзита препятствуют две проблемы. Это инфраструктура, о которой говорил Владимир Иванович, и это также административные формальности. Все знают, что с 2013 года Россией переживается некий кризис МДП. Возможно, я слишком в чёрной краске обрисовываю эту ситуацию – МДП никуда не делось, процедура МДП применяется, половина транзитных операций приходится на эту процедуру, и я отнюдь не собираюсь лоббировать процедуру МДП и говорить, что она идеальна. В процедуре МДП я хотела бы обратить внимание на то, что ключевое её отличие от национальных процедур заключается в том, что для пересечения всех транзитных государств составляется единый таможенный документ, узнаваемый таможенными органами на всех территориях, через которые проходит товар. В процедуре МДП есть единая финансовая гарантия, признаваемая всеми таможенными органами. На наш взгляд никакая национальная процедура, как бы эффективно она ни работала, она не может быть альтернативой этим международным договорённостям. Мы призываем, что, коль скоро процедуры МДП, может быть, действительно нуждается в каких-то дополнительных альтернативных механизмах к тому, чтобы заключать договор с сопредельными государствами о взаимном признании таможенных документов, как это сделано на пространстве ЕАЭС, с тем, чтобы и с административной точки зрения создавать условия для развития транзита.

Благодарю вас за внимание. У меня всё.

Другие статьи на эту тему: